中国矿业大学管理学院卜华：降低煤炭企业税费负担 保障煤炭工业健康发展

      2004年以来，随着世界范围内能源紧张状况持续，煤炭价格上扬趋势明显，煤炭企业大面积巨额亏损局面逐步改善，煤炭企业税收逐年提高。2008年以后，随着国际金融危机爆发和我国宏观经济转型，煤炭市场从卖方市场逐渐转为买方市场。尤其是进入2012年后，煤炭价格一路走低。尽管国家采取了减税让利的措施，但煤炭企业的综合税负一直较重，且有越来越重的趋势。

      煤炭企业税费负担现状

      由于煤炭产品属于自然赋存的矿产资源，采掘生产中基本上没有原材料购进，税改前其辅助材料（主要包括采煤用电费用）在产品成本中仅占15%，导致税改后煤炭产品的进项税抵扣相对较少，造成煤炭行业税负水平明显高于其他行业，成为工业领域税负水平最高的行业之一，其税负仅低于烟草、石油天然气开采和石油加工业，远远高于一般工业企业。

      中国煤炭经济研究会对22个国有及国有控股大型煤炭企业集团的调查表明，煤炭企业税负水平逐年提高，由2006年的12.71%提高到2009年的13.84%，其中煤炭产品平均税负水平由2006年的13.9%提高到2009年的19.64%。

      除了税收之外，煤炭行业的行政性费用负担也非常重，这些费用往往是煤炭企业特有的，如煤炭可持续发展基金、煤炭价格调节基金、矿业权价款、矿业权使用费、资源补偿费、煤矸石排放费、铁路建设基金、港口建设费等。中国煤炭经济研究会的调查表明，2008年煤炭企业上述行政性费用负担达15%，2009年达14.75%。

      行业归属与税种选择

      在联合国制定的标准产业分类中，煤矿被列为直接从事自然资源开发利用的初次产业。在该标准的产业分类中，属于初次产业的有10类，其中第一位是农业，第二位即为矿产采掘业。世界上大多数国家都把采矿业作为第一产业或一个独立产业来对待，对煤矿发展实行保护性税收政策，税费种类比较少，且所得税征税税率低于其他一般工业。第一产业不是生产流转过程，不存在增值问题，因而是不征收增值税的。

      但在我国，煤炭开采无论在产业分类上还是在行政管理上，都归入第二产业，统称为“工矿业”，在管理实践上与加工制造业类比，并征收增值税，再加上历史包袱和社会负担沉重，我国大多数煤炭企业长期处于亏损或微利状况，生产经营十分困难。因此，在我国对煤炭采掘业（不含煤炭洗选）征收增值税是不符合增值税理论的。

      政策建议

      鉴于我国已将煤炭采掘业划归第二产业并征收增值税的现实，我们认为应比照工业企业扣除原材料进项税额的做法，允许煤炭采掘企业抵扣与煤炭生产相关的进项税额。由于煤炭生产第一产业特征，其生产过程中几乎没有原材料，所消耗的各种材料仅仅是辅助材料。为了比照一般工业企业的做法，需要考证煤炭企业的成本核算体系。

      现行的煤炭企业成本核算体系是1991年能源部在当时的社会经济水平下制定的，其煤炭成本核算包括：矿井基本建设完成后至报废前，正常持续经营期间发生的实际支出，具体包括以下内容：煤炭生产过程中耗费的各种材料、电力，支付给生产人员的工资，以及按生产人员工资总额提取的职工福利和保险费用、固定资产折旧，按原煤产量和按规定标准提取的维简费和安全基金、地面塌陷补偿费，按规定计入成本的矿井其他费用，原煤的筛选费用，煤炭销售过程中发生的费用，企业生产经营融资发生的财务费用和其他的费用和税金。

      比照一般工业企业的成本构成，煤炭产品生产成本应包括矿产资源的勘查、煤炭开采的生产投入、矿山设备的安全费用支出、污染治理支出、矿井服务年限到期退出时的清理费用等。可以看出，煤炭成本主要应该包括资源成本、生产成本、环境成本、退出成本、发展成本，而目前成本核算体系仅以生产成本为计算依据，缺失了资源成本、环境成本、退出成本和发展成本。因此，比照一般工业企业的做法，应将缺失的资源成本、环境成本、退出成本和发展成本所包含的增值税进项税额予以抵扣。

      目前，至少应允许煤炭采掘企业抵扣下面项目的进项税额：矿产资源补偿费、煤炭价格调节基金、矿业权价款、可持续发展基金、环境治理保证金、征迁补偿费、青苗补偿费、地面塌陷补偿费、绿化费等，同时应该取消铁路建设基金和港口建设费。

      （作者卜华系中国矿业大学管理学院财务与会计研究所所长）

      两会代表委员建议

      全国人大代表、山西大同煤矿集团董事长张有喜 ：扩大增值税抵扣范围

      近年来，煤炭企业税负加重的主要原因是增值税抵扣范围较窄，只有材料、配件、电力、维修费、生产用工器具和设备等项目可以抵扣，而对于占生产成本比重较高的井巷施工、“三废”治理、港杂费等费用，由于无法取得抵扣凭证，不能抵扣进项税额，加重了煤炭企业的增值税负担。

建议：

      1.完善财税〔2009〕113号文件规定，针对煤炭生产企业生产特点和费用支出特点，调整增值税抵扣范围，不应以矿井巷道是否资本化作为能否抵扣的界限，更不应将费用化的矿井巷道排除在增值税抵扣范围外。

      2.煤炭生产企业在筹（新）建、扩建、改建矿井及巷道开拓、延伸的所有耗费，按17%比重在巷道服务期限内抵扣增值税进项税。

      3.煤炭生产企业为取得采矿权、土地使用权等权益资产而支付的价款，可依据政府财政部门出具的专用收据确认账面价值，按每年摊销额一并以17%计算增值税进项税进行抵扣。

      4.明确煤炭生产企业在治理“三废”、采煤沉陷治理、村庄搬迁、矿区生态环境治理等成本费用项目支出的抵扣，根据实际发生金额按17%计算增值税进项税进行抵扣。

      5.规范和完善煤炭销售过程中公路运费、铁路运费的增值税进项税抵扣，其抵扣基数应当全额计算，抵扣比重由7%提高到17%。港口费用的增值税进项税抵扣的比重和基数，比照公路、铁路运费的政策执行。

      6.对于矿井盈利能力高且没有承担社会责任的煤炭生产企业确定增值税税率为17%；对于社会责任重的老煤炭生产企业，经省级税务机关评估和省级人民政府确认，以2年或3年为一个周期给予增值税税率优惠政策，确定增值税税率为13%。

（本报记者王丽丽整理）

      全国政协委员、河北开滦集团董事长张文学：加快减负工作，释放企业发展正能量

      煤炭企业税费负担沉重，挤压企业利润空间，加剧资金紧张局面，影响煤炭行业可持续发展。

      2012年，全国规模以上工业企业利润同比增长5.3%，大型国有煤炭企业利润同比却大幅下降了23.4%，部分企业出现亏损。除了受宏观经济形势影响外，税负重是一个重要原因。那么，煤炭企业税费负担沉重的主要原因是什么？

      第一，增值税税负过重。煤炭行业增值税税负约占煤炭企业税费总额的60%以上。如，河北省煤炭产品增值税实际税负为10.98%，陕西省为10.87%，河南省为12.39%。

      第二，重复征收资源税费。在从量计征资源税的同时，又从价计征矿产资源补偿费；新获煤炭资源还要上缴矿业权价款。造成对同一资源，在多重环节、多种计征方式重复征收税费。

      第三，国家和地方一些政策变化对企业税负造成影响。如，2011年国家税务总局《关于煤矿企业维简费和高危行业企业安全生产费用企业所得税税前扣除问题的公告》规定，煤炭企业预提的维简费和安全生产费用不得在税前扣除。

      建议：

      1.推进煤炭增值税改革。应允许煤炭价格调节基金、煤炭可持续发展基金、矿业权价款、水资源补偿费、矿山环境恢复治理保证金、村庄搬迁费、土地塌陷补偿费等，抵扣进项税。

      2.减轻专项基金及其他费用负担。贯彻落实国家煤炭市场化改革精神，取消不利于行业公平竞争的煤炭价格调节基金、铁路建设基金等不合理收费。

      3.清理规范煤炭资源税费。按照费改税方向，取消矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费，避免对煤炭资源重复征税。

（本报记者董泽民整理）

      全国政协委员、山西省外商投资企业协会副会长周安达源：在新税出台前，统筹煤炭企业税费改革

      目前，全国煤炭企业增值税综合税负水平是一般加工和制造业的三倍。以山西焦煤集团为例，2012年煤炭产品收入预计514.45亿元，全年煤炭产品税费支出143.1亿元。其中，在增值税方面，国家增值税转型改革前的综合税负水平为9.2%，转型后的增值税综合税负水平为11.8%。“七险一金”支出59.95亿元，企业办社会支出27.56亿元，对外捐赠支出1.01亿元，无偿供应低收入农户冬季取暖用煤价值12.5亿元，公路煤地方收费1.15亿元，铁路煤上缴交易费1044万元，总计245.37亿元，占企业煤炭产品收入的47.69%。

建议：

      1.国家在资源税改革、环境税等新的税费政策出台前统筹煤炭企业税费改革，使煤炭企业总体税负维持在2009年增值税转型之前的水平。

      2.取消铁路建设基金、港口建设费等行政事业性收费及矿产资源补偿费、地方教育附加费等功能重复的地方性收费。

      3.财政部、国家税务总局针对财税〔2009〕113号文下发的补充通知中明确，企业可抵扣“建造巷道及其附属设备与设施”的进项税额。对占企业成本较大的塌陷治理费、青苗补偿费、搬迁安置费及运输环节发生的费用应按17%的比重计算抵扣进项税。

      4.将维简费和安全生产费用在企业所得税税前扣除政策纳入山西省综改试验区税收优惠政策。

      5.扩大安全生产专用设备企业所得税优惠目录范围。目前执行的安全生产专用设备企业所得税优惠目录范围列示的煤矿安全生产专用设备仅19种，而煤炭企业实际使用的设备数远多于目录中的设备数。

      （本报记者刘冰整理）

      全国政协委员、民建广西区委主任委员钱学明：税额应根据实际高低有别

      建议：

      要合理调整资源税税率，根据资源稀缺程度、人类的依存程度、其替代品的开采成本、自身的开采成本及该行业利润等因素来计算课税税额，同时依照资源本身的优劣和地理位置差异，向从事资源开发的企业征收高低有别的税额。

      将税额与资源回采率挂钩，将资源回采率和环境修复指标作为确定税额标准的重要参考指标，根据不同的资源回采率制定不同的资源税税率，回采率高的税率低，反之则高，以此促进经济主体珍惜和节约资源，保证资源得到充分合理的利用。

      要完善资源税税收优惠政策，资源税改革总的指导思想应为前期优惠，鼓励技术创新、产业集中和寻找替代能源。在勘查和开发阶段，税收可实行优惠政策；对用于节约能源、环境保护方面的支出，在计算应纳税所得额时进行必要的扣除；对先进设备引进等行为，通过优惠政策来鼓励，并推行耗竭补贴政策；允许优秀企业从税前利润中扣除一定比重的税额，拿来扶持衰老矿区、寻找新矿体，并通过税收优惠减免等措施，扶持那些表现优异的大型企业；将回采率或资源开采后的污染处理情况与资源税税率联系起来，制定鼓励回收利用的优惠政策，推动节能减排工作。（本报记者王会丽整理）